武汉刑事律师

　2007年2月13日，国务院新闻办举行新闻发布会，中纪委副书记、秘书长干以胜透露，目前，我国正在积极筹建国家级预防腐败的专门机构，将组建国家预防腐败局。3月8日，正在参加“两会”的全国政协常委、监察部副部长陈昌智向记者透露，国家预防腐败局将在今年成立，但具体时间待定。3月13日，十届全国人大代表、中央纪委副书记夏赞忠在参加湖南代表团评议时表示，国家预防腐败局“三定”方案已通过中央编制委员会批准。 对于万众瞩目的反腐败事业来说，成立国家预防腐败局无疑是今年鼓舞人心的事情。我们有理由相信，这一机构，不仅成立得及时，而且必将在未来反腐败斗争中发挥越来越重要的作用。

　　预防腐败：中国反腐必由之路

　　我国成立国家预防腐败局主要是基于以下四大原因：

　　——理论基础。2005年初，中央正式颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。中央提出，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针；到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。2006年初，中共中央政治局常委、中纪委书记吴官正在《求是》杂志发表《要从源头上防治腐败》的署名文章，以扁鹊治病重预防为例，指出中国自古就讲“万事防为先”、“防患于未然”、“防微杜渐”等道理。2007年1月中纪委第七次全会，重申了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针。

　　——实践基础。从注重事后惩治向注重事先预防的转变，是反腐败斗争走向成熟的重要标志，也是我们从查处腐败案件中总结的重要经验教训。以2006年为例，在受到党纪处分的人中，因妨碍社会管理秩序、失职渎职、违反廉洁自律规定和财经纪律而受到处分的党员干部为78980人，占受党纪处分人员的81.2%，涉嫌犯罪移送司法机关依法处理的3530人，占受党纪处分人员的3.6%。除此之外，还有37775人受到政纪处分。虽然从总量上来看，触犯党纪国法受到制裁的只占少数；但是，这些少数违纪违法者给社会所造成的危害却是不可小视的。如果不加快建立预防体制，那么，司法机关惩处腐败的压力将会越来越大，社会的不满情绪也会不断增加。

　　——工作需求。眼下，我国不是没有反腐败预防机构，而是机构分散，效率低下，职能难以真正、全面发挥。在党内，中纪委的宣教室、党风室、纠风室等，都有预防腐败的职能。在国家机关中专门从事预防腐败工作的机构也有，如检察系统在2000年8月就成立了职务犯罪预防部门，但该机构侧重的是案件查办之后的“个案预防”，还不能完全胜任当前反腐预防的要求。建立系统的预防腐败体制，组建职责明确的专门机构，是中国反腐败的必然要求。

　　——国际因素。2005年10月27日，全国人大常委会批准了我国政府签署的《联合国反腐败公约》。公约强调了“更加高效而有力地预防和打击腐败”的反腐败宗旨。成立预防腐败局就是为履行《联合国反腐败公约》所规定的义务的重要步骤。

　　职能手段：立足《纲要》注重合作

　　在《联合国反腐败公约》中，对预防性反腐败机构职能的表述是：实施预防性反腐败政策和做法，并在适当情况下对这些政策的实施进行监督和协调；同时积累和传播预防腐败的知识。

　　根据陈昌智在“两会”期间向媒体的介绍，国家预防腐败局的主要职能是进行宣传、教育，制度建设，机制体制创新，以及在反腐败上抓一些源头性工作。

　　根据各国以往的经验，反腐败工作重心的变化带有规律性。在设立反腐败机构的早期，各国往往把打击贪污犯罪作为工作的重心；随着大局的稳定，反腐败机关逐渐将工作重心从惩治腐败转移到教育公务员遵纪守法、预防公务员职务犯罪方面。我国也不例外。不过以下一些职能权力也备受公众期待： 　——拥有监督公共部门资产和决策人收入的权力。作为国家预防腐败局的主要目的，就是构建一个经慎重考虑后产生的高效率的监督体系，它可以监督包括各级公务员的财产、收入、债务和生活方式。

　　——拥有冻结那些正在接受调查的可能的嫌疑犯财产的权力。没有这样的权力，腐败分子就能够在几分钟之内以电子方式转移他们的财产。

　　——拥有扣押和没收护照的权力，以防止腐败分子逃离国境。如果一个嫌疑人正处在调查中，并且预防局相信疑犯可能潜逃出国，预防局应该能够及时阻止他，而不必等候审查措施的到位。

　　——有一定的保护举报人的能力。这也是预防的一个重要方面。在一些情况下，举报人很可能是被举报官员的下属。如果他们有失去工作或受到其他形式侵扰的危险，那么我们就不能指望他们揭发他们的上级了。

　　理顺关系：未雨绸缪牵制多多

　　成立国家预防腐败局，首先要解决的是这个机构的工作内容、方式，有这样几个关系需要理顺：

　　——与现有预防职能部门的关系。如果国家预防腐败局放在国务院下面，涉及和监察部的职能划分问题，涉及与监察部的关系问题。另外，国家预防腐败局成立后，必将整合分散在其他部门的预防机构，譬如检察机关的预防职务犯罪的职能。

　　——与公诉人之间的关系。对预防机关来说，其掌握的证据必须移送检察机关，如果嫌疑犯不能被起诉，证据又有什么用呢？在预防腐败局与公诉人之间的有效衔接上，亟需有法可依。

　　——与公众之间的关系。公众参与反腐败，能够鼓舞公众的责任感。通过这种方式，不同的利益相关者都参与到预防过程中，无论他们是在政府中还是在私营企业界，都将被动员起来支持国家预防腐败局的工作。

　　专业队伍：反腐预防希望所在

　　建立一支素质高、待遇优厚的预防腐败专业队伍必不可少。否则，反腐败斗争就不可能取得显著的成效。一般来说，要建设高素质的专业队伍需要两个条件：一是有优厚的待遇吸引人，二是有良好的机制选拔人。

　　在国家预防腐败局高层人物的任命程序方面，只有那些受到公众广泛信任的人才可以担任那些职位。更重要的，必须特别注意监督预防腐败局内部各级官员的表现。能被选中的人应当刚正不阿、不徇私情、铁面无私而又精明强干。在党的领导下，可以广泛吸收民主党派和无党派人士参与。

　　收入和待遇方面可以借鉴埃及。埃及是一个并不富裕的国家，但监察官却拥有比其他政府官员好得多的收入和待遇。他们的理念是，当好后勤，保证监察官全身心投入工作，防止以权谋私。当然，监察署对监察官要求很严格，违反法规的处分比社会上要严厉。